基层民政贪腐呈群体效应，腐败向纵深蔓延  

　　在我国，民政机构的工作内容涉及民间组织管理、优抚安置、救灾救济、社会福利和社会事务、老龄工作等，与百姓尤其是弱势群体的切身利益息息相关。然而近年来，民政系统工作人员利用职务之便违法违纪、贪污受贿现象时有发生，尤其是基层民政系统暴露出的问题发人深思，检察机关查办的一些基层民政工作人员职务犯罪案件深刻地说明了这一点。  

　　聊天牵出低保腐败  

　　近日，山东临沂市沂南县民政局城乡居民最低生活保障管理科原科长张凤乔因涉嫌贪污、受贿，由沂南县检察院立案侦查并提起公诉。  

　　法院经审理查明，2009年底至2010年初，张凤乔在担任沂南县民政局低保科科长期间，利用职务便利，伙同他人采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取城市居民最低生活保障金187452元，收受他人贿赂19000元。  

　　今年4月13日，法院一审以贪污罪判处张凤乔有期徒刑十年，剥夺政治权利一年,以受贿罪判处有期徒刑一年零六个月，决定执行有期徒刑十一年，剥夺政治权利一年。  

　　这是一起办案干警在侦查群众举报案件线索时牵出来的民政贪腐案。  

　　2010年6月下旬的一天，沂南县检察院干警在一次与人聊天时，从些许的蛛丝马迹中捕捉到这样一个线索：有人无意中说起原山东华日集团破产后，有职工在领取城市居民最低生活保障金，而且原山东华日集团破产管理人周某的丈夫也在领取下岗职工低保金。不过，众所周知，周某的丈夫供职于该县某机关单位，是正式在编人员，怎么可能去领取低保金呢？  

　　凭着职业的敏感，结合相关的群众举报线索，侦查人员在进一步了解后发现，40多岁的周某是山东华日集团总公司留守人员，月薪只有800多块钱，由于多年一直在公司从事人事管理工作，业务比较熟练，公司破产后便继续掌管着该公司所有下岗职工最低生活保障材料的管理、审查、上报审批、复核、发放等职权。较低的收入与她平日里出入驾车、爱好穿戴，尤其喜欢赌博、出手相当阔绰的生活现状极不相衬，且周某又没有兼顾其他职业，其收入来源令人怀疑，极有可能涉嫌贪污犯罪。  

　　“一开始，我们决定先从周某的丈夫是否真的领取低保金这个问题着手，查明她的罪行，并及时采取强制措施，促使她交待其他罪行。”沂南县检察院反贪局侦查科长李兴国告诉记者。  

　　经过初查，在掌握了周涉嫌贪污的证据之后，办案人员认为正面接触周某的时机已经成熟。“专案组兵分两路:一路传唤犯罪嫌疑人周某，明确指出对她立案、传讯，要她积极交待问题，争取从宽处理。另一路迅速前往其办公单位和住所进行搜查。”沂南县检察院反贪局副局长左振海说。  

　　因搜查工作及时到位，干警们在周某的办公室和居所中搜出了大量有价值的书证和物证，包括190本华日集团下岗职工最低生活保障金存折。在大量证据面前，周某像泄了气的皮球，彻底放弃了狡辩抗拒的心理防线，沉默了很长时间后，悻悻说了句：“我全部交代”。  

　　周某先是交代了自己利用负责原公司破产后职工城市居民最低生活保障待遇审查上报、审批材料的职务便利，用虚报、隐瞒、伪造材料等手段，以其丈夫的名义，自2003年11月至2009年12月共非法骗取低保金近4万元的犯罪事实。继而又供述了自己伙同县民政局低保科科长张凤乔，利用各自负责城市居民最低生活保障管理、审查上报、审批材料、复核、拨付、发放等职务便利，在原公司低保户不应再享受最低生活保障待遇的情况下，共同虚报、伪造、冒领占有196户（561人）低保金19万余元并私分的犯罪事实。  

　　至此，经过三个多月的侦查,一起非法侵占低保资金的民政腐败案昭然若揭，手握重权而躲在幕后暗箱操作的美女贪官张凤乔由此浮出了水面。

啃噬“民生”的美女贪官  

　　1969年出生的张凤乔长相姣好，原籍山东省聊城市阳谷县，早年随父母来到沂蒙山，大学毕业后最初在沂南县一家矿业集团工作，后来凭着聪明好学又考进了沂南县民政局成为国家公务员，没过几年便担任该局城乡居民最低生活保障管理科科长一职。  

　　她与周某的相识其实很简单。同为女人，又在不同的单位从事同样的低保管理工作，上下级的业务关系使她们经常凑在一起。但真正瞄上“低保”、图谋捞取不义之财的时间是在2009年下半年。  

　　有一天，周某到县民政局低保科申报该公司2009年第四季度低保金，对张凤乔说该公司从2009年12月份就开始领取失业金了，问还能不能继续报领低保金。张凤乔说：“既然领取了失业金，就不能再领取低保金了，低保金只能领到2009年第四季度。”周某说：“那你能不能给想想办法再报一个季度的？”  

　　十分清楚低保政策的张凤乔起初并没有答应周某的要求。但经周某事后的多次电话催问，并直言相告说“领出来后我们两个人把低保款私分了”的时候，张凤乔便禁不住怦然心动，心中的私欲渐渐占了上风，尽管她每次都在推说“等等看，如果能操作就再报一个季度的试试”。熟悉低保办理工作以及相关流程的张凤乔心想，上报低保又不需要民政局其他人参与，只要自己和周某不说，别人是不会知道的。  

　　犯罪有时只在一闪念间，心里已经滋生贪欲的张凤乔在2009年第四季度向临沂市民政局报2010年第一季度省市属企业城市低保的时候，给周某打电话，让她按照2009年第四季度申请低保的资料把该公司2010年第一季度的低保报上，“再领一次看看，如果低保款能拨付下来，我们就等待时机把钱分了。”当时，两人还信誓旦旦：“一定要保密，绝对不能和其他任何人说”。就这样，周某按照张凤乔说的把该公司2010年第一季度的低保材料报来了，一共是196户。材料经张凤乔上报以后，这笔低保金很快就全部批了下来，于2010年春节前拨付到了县民政局的账户上。   

　　任何工作都可能会有疏漏，事关民生的低保也不例外。在监管机制尚不完善的情况下，张凤乔利用低保金与失业金之间不能有效衔接的空当，做出了虚报冒领的“精巧设计”。接下来，她还隐瞒“该公司已经从2009年12月份开始领取失业金”的事实，煞有介事地向上级递交了“该公司从2010年第二季度领取失业金，不再领低保”的终止申请材料。                                                          

　　“虚报”轻易成功，而冒领却费了一些周折。为掩人耳目，方便领取，张凤乔和周某可谓煞费苦心。这笔低保款拨付到账后，有一天，张凤乔对周某说：“以前的低保金都是从工商银行发的，如果再从工商银行发的话，这笔低保款就又存到原来的低保账户了，我们不但取不出钱来，还可能暴露了。”2009年底，临近春节，张凤乔主动联系了中国农业银行沂南县支行某办事处大堂经理赵某，谎称：“我们局有一部分低保资金需要在春节前发下去，你给帮帮忙吧。”赵某答应了。接着，张凤乔从电脑上拷贝了低保户的个人信息和补助金额给赵某，两人又一起去民政局财务科开了农行的支票，张凤乔还特意交待赵某“务必在春节前把低保账户开出来。”就这样，低保账户由工商银行改在了农业银行。                  

　　账户改了，领取低保的存折也需要从银行里领出来。2009年农历腊月二十八那天，张凤乔让周某前往农行一次性办理了低保存折的相关手续，还将电脑打不出信息的几户以周某的身份证开了出来。第二天，得知低保款已打到个人存折的消息后，她又让周某直接到农行营业部把低保存折全部领了出来。  

　　当天下午，张凤乔给周某打电话：“低保存折都领到手了吗？”周某告诉她都领到了。张凤乔没忘嘱咐她：“这些低保存折都先放在你那里，先别动。千万别和你家属说我们套取低保的事。等过段时间，我们再分。”    

　　在此期间，已达到占低保金为己有目的的周某为解决后顾之忧，在向职工发放2009年第四季度低保金的时候，就说低保金自2010年开始就不发了，只从劳动局领失业金，还让这些人转告其他职工。  

　　2010年8月30日，周某的丈夫给张凤乔打电话，说周某因低保的事被检察院带走了，检察院人员还到他家进行了搜查。张凤乔一听就害怕了，心想肯定是自己和周某套取低保款的事被检察院知道了，检察院肯定会找来。惶恐之余，她想起还在手上的那10本低保存折，就匆忙联系这些低保户，对这10本低保存折进行了转移处理。  

　　就在转移存折的当天，张凤乔被刑事拘留；同年9月14日，被依法逮捕。  

　　能言善辩、心理素质较好的张凤乔到案后没有轻易就范，态度十分强硬，在审讯中避重就轻，拒不交代，要么对侦查人员的提问沉默不语，要么就装出一副无辜的样子，企图博得办案人员的同情。最终，在查证的证据面前她低下了头。  

　　最后，张凤乔供述了她伙同周某利用职务便利虚报、伪造196户（561人）享受城市居民最低生活保障待遇家庭的材料，冒领低保金195162元（法院最后认定为187452元）的犯罪事实。  

　　此外，张凤乔还收受了周某19000元贿赂。“具体时间我记不清了，在我的办公室，她（周某）拿着19000元钱连同一些材料一起给了我，对我说他们11户一起凑了点钱，低保的事让我多给操作协调，我当时答应给他们操作操作，就把她给我的19000元钱收下了。”张凤乔供述称，“我是低保科长，她送给我这些钱，就是让我帮忙给她那些不应该享受低保的亲戚朋友办低保。这些钱我拿回家放起来了，我给上大学的女儿汇去了1万元，其它钱我平时花了。”  

　　张凤乔一审被以贪污罪、受贿罪判处有期徒刑十一年，周某则被以贪污罪判处有期徒刑十四年。 

递进式阶梯状行贿链条  

　　张凤乔案仅是检察机关查办的民政系统职务犯罪案件中的一起，相对于一些落马的民政高官而言，张凤乔只能算是不起眼的基层民政小干部。  

　　在近年来查处的民政贪腐案中，影响最大的莫过于广西民政厅腐败窝案。2007年以来，广西检察机关在广西民政系统挖出以民政厅原厅长张廷登为首的贪污贿赂窝案串案65件80人（厅级干部2人、处级干部14人），涉案金额4000多万元。2009年6月11日，张廷登一审被以受贿罪判处有期徒刑15年，并没收赃款459万元人民币和1.5万美元以及劳力士、欧米茄手表各一块。这场来自于民政系统的“官场地震”数量之大、涉案人员之多全国罕见，广西民政厅原副厅长陆某、民政厅社会福利服务原中心主任梁某、后勤服务中心原正副主任黄某和陈某、救灾处原处长龙某和军转安置办原主任叶某等人都被查处。  

　　随着一批民政官员相继被查处，人们逐渐发现，继交通局长、国土局长之后，民政局长也加入到了腐败多发的高危职业群体行列。在近年来落马的民政局长中，涉案金额最高的当属深圳市民政局原局长黄亦辉，赃款共计人民币14717738.27元、港币17442211.46元、美元228861元。因数额巨大，黄亦辉成为深圳建市以来至案发时最大的贪官。2004年6月29日，黄亦辉因犯受贿罪、巨额财产来源不明罪，一审被判处死刑，缓期二年执行。  

　　不过，相对于市一级的民政局长而言，区、县一级的基层民政局长落马的消息更是时有所闻。早在广西民政厅窝案被查处前，2000年，广西柳州地区检察机关就查处了一起私分国家救灾、扶贫、有奖募捐等善款的民政腐败窝案，包括柳州和4 个县的共6位民政局长落入法网：柳州地区民政局原局长郭志华因私分国有资产罪、受贿罪、贪污罪一审被判处有期徒刑20年，金秀县民政局长张宏展、武宣县民政局长李灿兴、融安县民政局长贾金明、鹿寨县民政局长韦顶昌及副局长梁富才也受到了法律的惩处。  

　　其他落马的区县民政局长还包括：安徽合肥市包河区民政局原局长李业棣，因非法收受好处费、感谢费等共计87万元，被以受贿罪判处有期徒刑11年；四川成都市龙泉驿区民政局原局长周熙源涉嫌受贿、贪污，一审被以受贿罪判处有期徒刑12年；云南孟连县民政局原局长刘宏因贪污公款两千多万元、挪用公款230万元以及行贿，一审被判处死刑，缓期两年执行；云南晋宁县民政局局长蔡松培被以受贿罪、贪污罪，判处有期徒刑5年……  

　　除区县民政局长以外，掌握一定权力的民政局中层干部及乡镇民政所长也是腐败的多发人群，相关新闻时常见诸报端。比如：河南三门峡市民政局优抚科科长郭新民（兼任三门峡市省级救灾扶贫基金管理会计和出纳）因挪用公款113万元，贪污公款11.3万余元，一审被判处有期徒刑17年；湖南涟源市民政局军干所原所长谭汉璜、会计梁刚劲、出纳吴玉兵等6人因贪污罪获刑；河南登封市民政局殡葬管理所所长耿新有以殡葬管理所的名义收取公墓管理费62万元，一审被以贪污罪、受贿罪判处有期徒刑12年半；河南信阳市淮滨县栏杆镇民政所原所长郑烨因贪污60．5万元救灾款被淮滨县法院一审判处有期徒刑12年；江西省赣县茅店镇民政所原所长黄和健因与人合伙骗取、贪污民政优抚款，被判处有期徒刑11年……  

　　可以说，在司法机关查处的民政职务犯罪案件中，更多地还是基层民政人员的犯罪，该群体的“贪腐能量”不可小觑。这些案件显示，涉案人员多为区县民政局的主要领导、中层干部和乡镇民政人员，他们利用承担优抚、救助对象审核、上报、资金管理发放等工作的便利，肆意侵吞抢险救灾、优抚、救济、社会救助等民政款项，收受贿赂。  

　　记者在采访中了解到，除了通过截留收入不入账、虚报冒领等方式贪污救灾扶贫、社保基金等，带病退伍军人定期补助办理、国家机关事业单位工作人员因工伤残补助和殡葬管理等环节也是较为普遍的敛财渠道。比如行贿受贿已成为办理农村复员退伍军人带病还乡申请过程中的一个潜规则，为能顺利通过审核，诸如申请人行贿乡镇民政人员、乡镇民政人员行贿县级民政主管人员、县民政主管人员再通过贿赂手段拉拢市级体检医院主管人员的案件时有发生；一些涉案人员通过编造假住院病例、篡改档案资料，开具假伤残评定书和证明材料，骗取国家伤残优抚救济金；有些乡镇民政所长利用农村群众违反殡葬管理制度之机随意罚款，或收受贿赂后少罚或罚款不入账，借机贪污受贿。  

　　多名查办过基层民政职务犯罪的办案人员告诉记者，连续作案、持续时间长、作案次数多，是基层民政贪腐的显著特点。许多犯罪嫌疑人单次作案数额并不大，少则几百元，多则几千元，但作案次数多、持续时间长，犯罪嫌疑人往往从任职开始就收受贿赂，作案时间大多持续5年以上，作案次数在10次以上，多的达几十次。例如一位乡镇民政办主任作案跨度达十年之久，收受贿赂36次。  

　　此类犯罪往往呈群体效应，窝案串案居多。检察机关查处的案件显示，在民政系统行业环境中，违规操作比较普遍，内部工作人员往往互相知情，甚至互相勾结，彼此之间形成了错综复杂的人际关系，其背后是维系关系的利益纽带。检察机关一旦介入调查，往往能以案带案，一查查一窝。  

　　有些涉案人员为达到获取非法利益的目的，以金钱开道，形成“递进式阶梯状行贿链条”，相互利用、协作，为实现利益共享而共同实施贪污贿赂等犯罪行为，从而形成了你“腐”我“腐”大家“腐”的集体腐败效应。这种群体效应是腐败行为向深层次蔓延的一种体现。  

审核监控管理不严，纪检监察成了摆设  

　　民政部门掌管着大量民政福利资金的使用和项目的审批，资金和权力比较集中。“管理不严、制度执行不到位，是民政领域职务犯罪产生的原因之一。”一位检察官这样告诉记者。  

　　现实中，民政救助对象的确定、审核等基础性工作的监控制度管理不严，落实不够具体。现行制度主要侧重于工作流程的规定，缺少对统计、上报、发放等环节的实际监控和防范制度，致使审查把关不严、审核不到位等问题不能及时发现和纠正。比如申领低保金人员的审核、上报、动态监控及资金的管理、发放，只是囿于低保部门自行审核，相应的监督、审计、审核机制没有跟踪到位，为工作人员贪污、受贿、挪用创造了便利条件。此外，民政资金管理的信息化水平较低，特别是乡镇级民政部门的人员少、工作量大，对救助对象的流动性、救助资金发放情况等无法形成实时动态监控，难以及时准确地发现管理中存在的问题。  

　　其次，监督乏力也是一个重要原因。一是对部分重要岗位、环节的监督制约不力。局级领导按照分工各自为政，纪检监察成了摆设。乡镇民政工作人员配备较少，有的是聘任制，有的集主任、会计、出纳于一身，导致本应相互监督制约的权力得不到监督，难以形成完善的制约机制。二是“利益均沾”共同作案，致使相互监督流于形式。单位内部不同岗位人员之间、上下级人员之间相互勾结，联手作案，形成权力利益圈，共同截留、私分或挪用民政资金。三是地方政府与民政部门的双重管理体制导致业务监督出现空白，很难形成有效的监督机制。  

　　那么，如何更好地惩治和预防基层民政领域职务犯罪？对此，山东沂南县检察院反贪局副局长左振海建议，关键是整章建制，规范民政执法行为，强化内外监督。对享受各种优待、优抚、低保等救济待遇的人员，民政系统应按照有关规定对救济对象的有关情况及资金发放、领取情况建立档案。为防止弄虚作假、以权谋私，乡镇民政办对享受各个救济项目的条件、范围和拟列入救助范围的人员情况、救助标准、救助资金发放等，必须在村（居）委会的政务公开栏中予以公示，并将监督举报电话和有关法律法规等也要纳入公开公示范围，以增强民政救助审批的透明度，主动接受群众监督。还要加强动态管理，由县民政局纪委、监察部门配合市审计局、财政局定期对优抚金、优待金、社会救助等民政经费进行检查，县民政局业务科室会同乡镇民政办定期对享受民政救济的个人进行入户抽查，发现变化及时变更，杜绝吃“空头”现象发生。对救助资金发放，采取打卡定点定时发放，除特殊情况外，需本人携带个人身份证签收，防止利用假印章、假签字冒领的现象。同时，对民政局分管领导、中层干部等重要岗位要实行定期轮岗交流制度，防止其因长期在一个重要岗位上权力失控缺乏监督而诱发犯罪。  

　　在沂南县检察院副检察长兼反贪局长张琪看来，要加大惩治力度，构筑侦、防、控于一体的预防职务犯罪大格局。民政部门一旦发现违纪违法案件线索应当及时移交纪检监察部门，对涉嫌职务犯罪的要及时移交检察机关查处。“检察机关在侦查过程中，同步开展职务犯罪预防工作，通过上法制课、提出预防检察建议、开展警示宣传教育等形式，提高民政工作人员拒腐防变的自我约束能力，促进民政系统惩治和预防腐败体系建设，保障民政事业深入健康发展。” 

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