监督法：人大监督工作的新起点

       监督权是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权。但是，在人民代表大会制度建立的50多年间，国家一直没有一部人大监督法。各级人大常委会依据宪法和组织法的有关规定行使监督权，在实践中探索出了一些行之有效的监督方式和监督手段，如工作评议、执法评议、对“一府两院”专项工作报告进行满意度表决、审议意见、实行审计发现问题整改问责制、审议意见和决议决定落实情况再汇报等，丰富了监督手段，提高了监督实效。随着这些监督方式和监督手段不断推广和完善，地方人大常委会的监督工作形成了丰富多彩、富有生机的局面，对民主法治建设和发展完善人民代表大会制度发挥了积极作用。

      尽管如此，行使监督权的规范性、程序性制度的缺失一直困扰和影响着各级人大常委会的监督工作，一些地方人大在监督权的行使上甚至出现了“不作为”、“消极作为”以及其它背离法治原则的现象，影响了人大监督工作的实效。认真总结人大监督工作的经验，制定一部适合我国实际的监督法，实现人大监督工作的法律化、制度化、规范化，是各级人大日渐迫切的期望和呼声。据全国人大常委会统计，从1985年六届全国人大三次会议到九届全国人大四次会议，代表们在17年中共提出关于尽快制定监督法的议案累计86件，其中七届全国人大期间13件，八届全国人大期间27件，九届全国人大期间41件。

监督法：为人大监督带来了什么
　　
　　事实上，制定监督法也是我国民主法制建设走上正常轨道后，党和国家领导人一直关注的一件大事。1986年六届全国人大常委会委员长彭真提出要加强人大监督工作的调查研究，准备出台加强人大监督工作的意见；1990年党的十三届六中全会《关于加强党同人民群众联系的决定》提出，“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”，1990年5月七届全国人大常委会成立了监督法起草小组；2006年6月6日胡锦涛总书记主持听取党外人士对监督法草案的意见，2006年8月27日全国人大常委会表决通过了监督法。监督法从酝酿起草到审议通过，前后经过20年的曲折历程。监督法的出台，是我国民主法治建设的标志性事件，为各级人大常委会履行监督职权提出了更高、更新、更严的要求，强化了人大常委会的监督职责。
——强调人大监督工作的计划性。对“一府两院”开展工作监督和执法监督，是各级人大常委会监督工作最重要的内容和形式。对计划和预算的监督，则体现了人大常委会对关系国计民生和群众切身利益重要事项的关注，对推进建立公共财政，贯彻科学发展观，具有重要意义。监督法特别强调了这些监督工作的计划性，规定各级人大常委会每年要有计划地听取和审议本级“一府两院”专项工作报告，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查；每年要审查和批准本级上年度决算草案、本年度国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告，上年度预算执行情况及其他财政收支情况的审计工作报告。这是人大常委会每年监督工作的“指令性计划”，必须如期完成。
　　——强调人大常委会监督工作的针对性。人大监督工作要不断提高实效，重要环节之一，就是要增强监督工作的针对性，使一些涉及全局性、长远性和根本性的问题，以及关系群众切身利益的实际问题和现实问题不断得到解决。为了增强监督工作的针对性，监督法规定，各级人大常委会要围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题确定监督议题，对“一府两院”开展专项工作监督和执法监督。
预算监督是人大监督工作的难点和弱点。近年来中央和地方政府每年的预算审计工作报告所披露的问题，使各级人大常委会认识到，加强和改进预算监督已刻不容缓。为此，监督法明确规定了预算审查的重点内容：预算收支平衡情况；重点支出的安排和资金到位情况；预算超收收入的安排和使用情况；部门预算制度建立和执行情况；向下级财政转移支付情况；本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况；全国人大常委会还应当重点审查国债余额情况；县级以上地方各级人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。这些规定，抓住了预算执行中的关键问题和突出问题，使预算监督更具针对性。
——强调确定监督议题的开放性和民主性。目前，一些地方人大常委会监督工作针对性不强，实效不高，重要原因之一，就是在确定年度监督议题时，存在闭门造车、少数人说了算的现象，同人大代表和人民群众沟通不够，对人大代表和人民群众的意见和想法听得不够。为了克服这种现象，监督法规定了人大常委会确定专项工作监督和执法监督议题的六个途径，即本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题；本级人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题；人民群众来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。这些规定拓宽了确定监督议题的途径，强调了人大代表、常委会组成人员和人民群众的意见和建议在确定监督议题过程中的作用，扩大了常委会确定监督议题的开放性和民主性。
　　——强调人大常委会监督工作的公开性。人大常委会开展监督工作，是代表人民行使国家权力，人大常委会行使监督权和开展监督工作的情况应当接受人民群众和人大代表的监督，这就是“监督者也要接受监督”。监督法规定人大常委会的年度专项工作监督和执法检查计划，要印发常委会组成人员并向社会公布；常委会听取的专项工作报告、国民经济和社会发展执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见，“一府两院”对审议审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人大代表通报并向社会公布；常委会执法检查报告和审议意见，“一府两院”对其研究处理情况的报告，向本级人大代表通报并向社会公布；都是对各级人大常委会提高监督工作的公开性，接受人大代表和社会监督提出的要求。
——强调跟踪监督，保证监督实效。跟踪监督是提高监督实效的重要一环，只有跟踪监督，“一府两院”才能及时根据人大常委会和人大代表的意见和建议，解决工作中存在的问题和不足，常委会的议决成果才能得到落实，真正做到议而有决，决而有行，行而有果。监督法对人大常委会跟踪监督、跟踪问效提出了具体要求：常委会组成人员对专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级“一府两院”研究处理；“一府两院”应当将研究处理情况向常委会提出书面报告；常委会认为必要时，可以对以上报告作出决议，“一府两院”应在规定期限内，将执行决议的情况向常委会报告；常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交本级“一府两院”研究处理，“一府两院”应当将研究处理情况向常委会提出报告；必要时，由委员长会议或主任会议决定提请常委会审议，或者由常委会组织跟踪检查；常委会也可委托本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构组织跟踪检查。
监督法：人大监督工作的新起点
　　
　　监督法的制定是我国实施依法治国基本方略，建设社会主义法治国家进程中，对人大监督工作的阶段性总结和成果，是社会主义初级阶段民主法治客观实际的反映，是人大监督工作的新起点。实施好监督法，既需要各级人大常委会在实践中进行深入理性的思考，更需要扎扎实实地做好实际工作。
　　——学习好宣传好监督法。监督法是各级人大及其常委会在党的领导下，对人大监督工作和构建国家监督制度不断探索和实践的成果，是监督工作的规范化和制度化，只要不折不扣地执行好监督法，各级人大常委会的监督工作就一定会有质的提高。实施好监督法，各级人大常委会首先要做的，就是学习好宣传好监督法，全面掌握监督法的内容，领会其精神实质，要认识到监督法对自己提出的新要求，克服不作为和消极作为的精神状态，进一步强化监督意识和责任感，做到依法监督，不失职不越权；“一府两院”要强化接受监督的意识，自觉接受人大常委会的监督，做到依法行政公正司法。
　　——及时进行制度梳理，保证监督法实施。监督法出台之前，各级人大常委会在监督工作实践中，进行了积极探索，积累了一些经验，制定了一些关于监督工作的地方性法规或工作制度。监督法出台后，根据法制统一原则，各级人大常委会要对这些法规和规章进行梳理和完善，与监督法一致的要深化、细化，不一致的要及时调整，保证监督法有效实施。
　　——改进工作思路，增强监督工作的民主性。提高监督工作的民主性和透明度，是监督法的一个突出特点，也是监督法对各级人大常委会提出的一个具体要求，能否做到这一点，对各级人大常委会是一个考验。提高监督工作的民主性和透明度，既需要积极实践，更需要建立完善相关制度，使监督法的规定真正落到实处。
　　——强化责任意识，切实履行监督职责。监督法虽然对人大常委会依法履行监督职责提出了具体要求，但是这些要求相当部分是授权性规定，没有设定相应的法律责任。这就为人大常委会可能的不作为和消极作为留下了空间，因此，贯彻实施好监督法，各级人大常委会必须强化责任意识和监督意识，既要对自己严格要求，也要对“一府两院”严格要求，切实履行监督职责，不断提高监督实效。
——加强自身建设，提高履行监督职责的能力。监督法对各级人大常委会的经常性监督工作，如专项工作监督、预算监督和执法监督，规定得相当严格。做好这些监督工作，必须加强自身建设。要提高常委会组成人员的履职能力和议决能力，在审议“一府两院”的报告和执法检查时，能够发现问题，提出有针对性的审议意见。要加强组织建设，完善机构设置，配备年轻化、知识化、专业化的工作人员，解决经济监督和预算监督工作中人才不足的问题，改变监督工作的被动局面。要加强制度建设，省、自治区和直辖市人大常委会要根据监督法的授权，及时制定实施细则，使监督法的有关规定进一步细化、程序化、具体化，以完善的程序保证监督权有效行使，省级以下地方人大常委会要及时就监督法的实施提出意见和建议，使实施细则更加符合实际，更具可行性和操作性。
　　——综合运用监督手段，提高监督实效。监督法规定的七种监督手段，既有对事的监督，也有对人的监督。全面有效地实施监督法，不断提高监督实效，就不能孤立片面地看待这些监督手段，要敢于并善于综合运用这些监督手段，实现监督事与监督人有机结合。常委会在开展专项工作、经济和预算、执法监督中，可以就有关问题向“一府两院”提出询问和质询，也可以就某些问题实施特定问题调查，经过询问、质询或特定问题调查，实现对事监督和对人监督的结合，保证监督实效。
　　——以辩证和发展的眼光看待监督法。监督法是我国社会主义初级阶段国情和法治现实的反映。法治在进步，人大工作在发展 ，从辩证唯物主义的角度出发，监督法也是一部需要根据法治实践和人大工作实践不断发展完善的法律。2006年6月24日，乔晓阳在《关于监督法（草案）修改情况的汇报》中说，“坚持从我国国情和实际出发，区别不同情况对草案加以完善：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟的，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面意见不一致的暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。”既然需要改革和补充完善，就需要进一步的实践与探索，因此，各级人大常委会在实施监督法的同时，还应该根据监督法的基本原则，积极探索监督工作，积累新的监督工作经验，为监督法进一步完善奠定基础。

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