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公务接待领域中之所以问题多多,主要是由于现有的一些制度脱离了公务消费实际,或者是制度规范不健全、可操作性不强,难以规范公务接待活动。同时,由于财政管理体制存在的不规范、不透明、缺乏刚性等因素的影响,使腐败分子可以利用信息不对称的便利,在公务接待中搞违规动作。
抑制吃喝之风、保持行政成本正常增长,不仅要保持预算的公开,更要保证决算的公开,建立事后倒查机制
近年来,公务接待呈现出恶性发展势头:一是违规消费日趋公开化；二是金额呈刚性扩张；三是牵涉人员和范围广；四是违规接待呈弥散性；五是对违规接待认识上呈模糊性。
公务接待领域中之所以问题多多,主要是由于现有的一些制度脱离了公务消费实际,或者是制度规范不健全。
从长期来看,抑制吃喝之风、保持行政成本正常增长,还是应该在保证预算科学的前提下实行预算公开
“一个月仅吃喝就花约206万元”；
“一次政府接待午餐花费3万多元”；
“两天两夜的行程消费不下10万元”；
……
近期连续发生的天价公务接待事件强烈刺激着公众的眼球。
临近年底,大大小小的单位再次掀起了新一轮的招待高潮。公务接待在公务活动中不可避免,是行政成本的重要组成部分。
然而,在不少地方、部门,公务接待明显已经超出了“合理”范畴,成为一种不正之风,甚至演变为腐败的一种重要表现形式,引起社会舆论的广泛关注。
公务接待呈现恶性发展势头:一是违规消费日趋公开化；二是金额呈刚性扩张；三是违规接待牵涉人员和范围广；四是违规接待呈弥散性；五是在违规公务接待认识上呈模糊性
近日,广东省汕尾市烟草局长陈文铸被曝光涉嫌多项腐败,人称“史上最牛烟草局长”,引起社会各方关注。
此外,汕尾市烟草局长还是当地人尽皆知的“吃喝大户”。
据汕尾市烟草局2010年“业务与财务公开”显示,当年3月份该局业务招待费达206万元,4月份微微“下滑”至196.42万元。仅仅是2010年,1万元以上的“大额招待”至少有400次以上,全年平均每天吃喝1次多,最高的一次消费达8万多元。
此外,在汕尾市烟草局,就连外人看来油水甚少的单位食堂“厨房接待”,也充满“玄机”:花费比市场上的高档酒楼还高得离谱,一次接待费用达三四万元的屡见不鲜,甚至有过一天吃掉13万多元的纪录。
如此大吃大喝,被人认为是“违反了生理规律”。
事实上,如此“违反生理规律”的事件不一而足。
2010年12月27日,国内一知名网站论坛出现题为《曝光海门市接待四川绵竹市官员消费与场所名单》的帖子。帖子称,海门市审计局在一次公务接待中,一共两天两夜行程,竟然出动了24名公务人员陪同15名来客,工作交流不到4小时,其余时间都是吃喝玩乐,消费不下10万元。
2011年1月15日由江苏省审计厅、南通市审计局和海门市纪委、监察局联合调查的“接待门”有了处理结果,当事人海门审计局局长施平受到党内严重警告和行政降职处分。
上述联合调查结果显示,网民质疑的六大问题,虽在数额等方面有出入,但当事的海门审计局及施平本人在收受红包、公车私用、以权谋私等6个方面确实存在不同程度的违纪违规行为。
经查,2008年至2010年,海门市审计局公务接待费按规定总额应控制在64.2万元以内,实际发生额为95万余元,3年共超支31万余元。
除了经济发达的南部和东部地区外,经济相对落后的西部地区在吃喝上也“不甘人后”。
平遥古城位于山西省晋中市平遥县,是一座具有2700多年历史的文化名城,也是目前我国唯一以整座古城申报世界文化遗产获得成功的古县城。
据公开资料显示,本来县财政就吃紧,城墙坍塌都无资金修缮,而成名后的平遥古城却为名所累,公务接待不堪重负。全县一年公务接待人次超10万人,仅此一项就少收入1200万元。
对此,湖南大学廉政研究中心教授龙太江认为,近年来公务接待中表现出腐败迹象:“公务接待耗费巨大,超标严重,而且呈现出几个令人担忧的恶性发展势头。一是公务接待违规消费日趋公开化；二是公务接待金额呈刚性扩张；三是违规公务接待牵涉人员和范围广,具有一定的普遍性；四是违规公务接待呈弥散性；五是对违规公务接待认识上的模糊性,认为不贪污、不受贿,吃喝没关系”。
两个原因导致公务接待腐败严重。一是,目前相当多的公务接待费用在预算外循环；二是,政府既是预算的编制者,也是预算的执行者,难以监督
对于当前吃喝成风的现象,赵襄(化名)丝毫不感到吃惊,作为某地政府办公室的工作人员,他见惯了这种迎来送往的场面。
“2010年年底已经狠吃了几回了,集中拉到郊外一个度假中心开会,开完总结会就吃饭,四五百块钱一瓶的酒成箱成箱往上搬。”赵襄说。
赵襄经手的花钱最多的一顿饭,花了将近三万元。
“楼上领导吃,楼下司机吃,领导吃两万,司机吃一万。”至于宴请的是什么人,赵襄也不太清楚,“应该是对我们领导的仕途能够形成直接影响的人”。
“有一次上级部门派来了一个工作组,人家就点名要住四星级以上的宾馆,喝酒都是五粮液,一住就是将近一个月,很明显超标了,但也没办法。”赵襄说。
“在天价接待事件被曝光后,很多人提出,政府预算在接待费的设置上应该有一个标准,比如每年的经费是多少,人均的经费是多少。”中国政法大学法治政府研究中心教授王敬波告诉《法制日报》记者,“事实上,这些标准都有,只是执行起来很困难。上级领导来检查,你怎么可能给人家吃二十块钱一顿的饭?”
赵襄也认为,虽然公务接待都有严格的接待标准,但在实际操作中,往往容易“破例”。
“比如喝酒,虽然我们规定接待用酒不用外地高档酒水,但在用餐时,负责宴请的人一般会征求客人尤其是上级领导的意见,有的领导只喝固定品牌的高档酒,我们总不能说这里没有,让客人尤其是领导扫兴吧。”赵襄说,“还有一个是在用酒数量上无法控制,这里的人热情好客,一旦碰到酒量大的客人,酒水常常超标。”
查阅相关资料,记者注意到,根据2006年中共中央办工厅和国务院办公厅联合印发的《党政机关国内公务接待管理规定》,国内公务接待是指“出席会议、考察调研、学习交流、检查指导、请示汇报工作等公务活动”。而具体到实际操作层面,目前,公务接待还没有一个明确的概念和操作的标准。
“公务接待领域中之所以存在这么严重的不正之风与腐败现象,说到底是由于现行公务消费体制漏洞多、隐患多。”龙太江认为,现有的一些制度脱离了公务消费实际,或者是制度规范不健全、可操作性不强,难以规范公务接待活动。
“同时,由于财政管理体制存在的不规范、不透明、缺乏刚性等因素的影响,使腐败分子可以利用信息不对称的便利,在公务接待中搞各种违规动作。”龙太江指出。
中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯则认为:“有两个原因导致了公务接待腐败严重。一是,目前相当多的公务接待费用在预算外循环,很难掌握具体数目；二是,在各级政府预算及其执行的权力分配格局中,实际决定权掌握在政府而非人大手中。政府既是预算的编制者,也是预算的执行者,人大难以监督。”
从长期来看,抑制吃喝之风、保持行政成本正常增长,还是应该在保证预算科学的前提下实行预算公开
有业内人士提出,接待超标成为常态的背后是行政费用支出的年年增长。
一组被人们广泛提及的权威数据显示,从1978年至2003年的25年间,我国财政收入增长了约28倍,而同期行政管理费用却增长了87倍。而且行政管理费占财政总支出的比重在2003年就已上升到19.03%。
前不久,有关部委的调研数据显示,2005年以来,我国财政行政事业公用经费支出每年增加1000多亿元。2007年以来,该项经费支出已接近9000亿元。
“从宏观上来说,我们过去很多有关的研究都表明,在中国,行政运行的费用一直是居高不下的,有人估计超过了30%。换句话说,预算支出中可能有将近三分之一都是政府部门自己来运行的。”北京大学法学院教授王锡锌认为,“运行成本高,这涉及行政管理本身的问题,管理中是不是需要那么多的人员,我们的机构是不是太多了,还有我们许多事项是不是招投标实施得非常严格,能不能把成本控制住,我觉得这还涉及公共管理的问题。”
另一方面,是税收的超幅增长态势。
根据国家税务总局日前发布的消息:2010年,全国税收收入完成77390亿元,比2009年增长22.64%。而根据经济学界普遍预测,2010年我国全年GDP增速将达到10%左右。
行政支出和税收都超过GDP增长,坊间对此非议颇多。
尽管关于税收和税负的问题,有关部门已经多次解释,但大多数人还是认为税负过重,于是有研究者毫不客气的指出——“税负过重的根本原因,是行政开支过大。庞大的政府机构系统,加之形形色色的其他‘吃皇粮’的队伍,几乎将每年国民收入相当大的一部分吃掉”。
“税收当中有相当一部分是行政成本,行政成本中有相当一部分是公务接待。”王敬波说。
由此,王锡锌建议对“三公消费”(公款吃喝、公车私用、公费出国)进行预算公开。
“关于‘三公’的预算,有不少官员提出,‘三公’中的接待、公车等等项目是放在不同的预算项目中,并不是单独列为一块。比如说接待费用可能算到行政管理费的预算中了。”王锡锌说,“在我看来,‘三公’可以作为预算公开的一个单独项目,这在技术上是没有问题的,只是更繁琐而已。”
王敬波也认为,从长期来看,抑制吃喝之风、保持行政成本正常增长,还是应该在保证预算科学的前提下实行预算公开。
“不仅要保持预算的公开,更要保证决算的公开,也就是说事后建立倒查机制,明确钱都被‘吃到’哪里去了。”王敬波说。
事实上,这一问题目前已经引起了有关部门的高度重视。
2009年年初,中央下发了《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》。同年5月,中央纪委、监察部、财政部联合下发《关于采取有力措施认真贯彻落实厉行节约八项要求的通知》。最近,“十二五”规划也明确提出要严格财政管理和监督,公务接待原则上零增长。
但有业内人士直言,落实的效果不太令人满意。
因此,为了彻底解决公务接待等方面存在的问题,有专家提出,需将整个公共财政进一步纳入法治范畴。
一位不愿透露姓名的地方省人大负责人指出,要建立、健全依法治税理财的组织架构,构建法治财政的组织保障体系。目前的治税理财的组织架构包括立法、执法、行政、监督等机构,总的来说是健全的,问题在于相互制衡不够,机构职能衔接不紧。特别是行政执行机构彼此配合不主动、不密切,再加上政府机构仍带有计划经济既高度集中又部门分割的痕迹,不少部门工作环节存在着有法不依或违法不究的空隙。这种状况使公共财政的职能不能充分发挥,甚至使公共财政由政府财政变成部门财政而被肢解,造成政府财政不完整,使一部分财政资金的收支脱离法律法规的约束,不能真正用到公共服务领域。
这位负责人进一步指出,应该建立健全财政资金收支活动全过程的法定程序,构建法治财政运行的程序规范体系。职权法定、程序正当、诚实守信、权责统一是建设法治政府和依法行政的基本要求,也是建设法治财政的基本要求。建设法治财政的核心和根本,是使公共财政为党依法执政,为政府在党的领导下依法行政、实现政府法定职能和工作目标服务。这就要求要把财政资金的收支置于政府的依法管理之中,限定在法律范围之内,决不允许任何个人滥用职权肢解和浪费财政资金,坚决杜绝以权压法、以情代法的现象。