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神秘的“超生罚款”

《中国经济周刊》记者 姚冬琴|北京报道

计划生育工作被称为“天下第一难事”，伴随而来的“超生罚款”或许也是天下数一数二难算的账。

近日，体育明星田亮在香港生二胎一事，引发舆论关注。同时有媒体爆出，全国每年“超生罚款”金额可能超200亿元，而且去向成谜。

所谓“超生罚款”，是对违反计划生育政策人群征收的一笔款项。在1980年代初期叫超生罚款，1994年改为“计划外生育费”。2000年，中共中央、国务院联合发文统一为“社会抚养费”。2001年《人口与计划生育法》将“社会抚养费”明确规定下来。

国务院出台的《社会抚养费征收管理办法》规定：社会抚养费的征收，由县级计生部门作出书面征收决定；县级计生部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。

多年来，全国每年处罚超生人数有多少？征收社会抚养费金额有多大？《中国经济周刊》就此咨询国家人口和计划生育委员会（下称“国家计生委”），得到的答复是：“国家规定，社会抚养费及滞纳金全部上缴国库，按照国务院城镇居民人均可支配收入26738元的9倍——24.06万元征收。之后，杨支柱向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼，一审、二审均维持海淀区计生委的决定。

“今年2月，法院通过银行冻结了我的账户，4月24日把钱划走了。”杨支柱告诉《中国经济周刊》，法官告诉他，已经可以给小女儿上户口了，但他至今没有办理，“因为心里还是觉得不舒服。”作为一个对计划生育政策持批判态度的学者，杨支柱不仅觉得海淀区对他按“几乎顶格的9倍”来征收有失公平，而且认为征收社会抚养费本身就不合适。

根据《北京市社会抚养费征收管理办法》，对违反规定生育第二个子女的夫妻或者非婚生育子女的公民，按照城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的3至10倍征收。各区县对此又有征收细则。比如，记者查阅北京市有关区县的社会抚养费征收细则了解到，海淀区对此一般按照基数的7~9倍征收。按照3~4倍或5~6倍征收，必须符合无业、低保、严重残疾等相应条件。东城区一般按照基数的6至10倍来征收，按照3至5倍征收的，也必须符合低保、当事人一方死亡等条件，并且提供相应证明材料。

事实上，这种“弹性”的征收制度并不只是北京在实行。国务院《社会抚养费征收管理办法》就给予了各地“自由裁量权”：“社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”

“全国各地区，生育政策本身就不一样，要统一很难，各地经济发展水平也不平衡，而当时，立法比较急迫，综合多种因素考虑，国务院作出‘授权’的决定。”深入参与《人口与计划生育法》立法工作的北京大学法学院教授湛中乐告诉《中国经济周刊》。记者在公开信息中查找到的单笔社会抚养费最高金额为109.58 万元。

目前全国在对超生一个子女者征收社会抚养费方面，大致可分为四类标准：一是在征收基数确定的情况下，按固定的倍数征收，如江西3.5倍，上海、河南、湖北均为3倍；二是设置一定的倍数区间，如北京3~10倍、新疆1~8倍；三是固定数额区间，如黑龙江城镇居民3~6 万、农村居民1~3 万；四是设置下限，只规定征收额的最低倍数或金额，如河北不低于2.5倍、山西不低于7000元等。

“北京、上海这样的城市，财政监督要严格一些。全国各地经济发展不平衡，有的地方在征收时就表现出很大的随意性，出现执法不规范和‘权力寻租’。”江苏徐州某区县计生局工作人员刘先生说，征收社会抚养费，有的是县级计生部门征收，有的是委托乡（镇）街道代征，不同的机关把握不统一，“弹性”较大，甚至随意增减征收数额，存在“关系案”、“人情案”。

“生孩子前跟村里的计生干部搞好关系，等到孩子生了，再送点礼，罚款数额就‘好商量’。没有二胎指标的生二胎要交一万元，有熟人的或者钉子户只交7000。”河南省新乡市一位基层计生人员也告诉记者，“甚至，计生干部会盯着村里只有一个孩子或者没有男孩的家庭，适时提醒他，该生就生吧，趁我还在任上，到时候给你‘便宜’点。”

越穷、越富，越难征收

据统计，全国无户籍人员大约有1300万人，大部分是因超生未上户口的人员。有人据此推算，即使按保守水平人均1万元计算，应当依法征收的社会抚养费总数就高达1300亿元。

但实际征收率恐怕要打个问号。全国政协常委、农工民主党中央副主席陈勋儒曾在云南做了一番调查，自2002年到2007年底，云南全省应征社会抚养费人数33.56万人，实际征收26.66万人，占79%；应征社会抚养费5.62亿元，实际征收仅1.68亿元，仅占30%。

通过上述数据，我们似乎可以理解为，应当交高额社会抚养费的那部分人，没有交或者少交了。

湖南省计生委的《湖南省生育多孩家庭调查报告》更能说明问题。调查对象中，资产在1000万元以上的9人中，有55.56%的对象征收到位率为0；资产在1万元以下的287人中，有38.68%的对象征收到位率为0。

越富的人和越穷的人，越难征收？

甘肃省兰州市的小王告诉《中国经济周刊》，去年春天自己老婆在医院生孩子时，同一个产房内还有一位在兰州做生意的温州商人的老婆。这名温州商人已经有了四个女儿，大女儿上小学一年级，老婆当时要生的是第五个孩子；让小王夫妇惊讶的是，这名温州商人的前四个女儿竟然全是黑户，“温州商人说，他就要生个男孩，一次罚款也是交，十次罚款也是交，就等生了男孩后一次性交清吧，省得麻烦。”小王说。

2007年，农工民主党湖南省委前副主委戴君惕在湖南省两会期间提交议案，建议修改《湖南省人口与计划生育条例》。“就是针对富人、名人超生问题的。”戴君惕当时对媒体透露，“湖南每年超生5万多人，其中富人、名人、官员就占近2000例。”他还建议借鉴个人所得税法对社会抚养费的征收实行超额累进制，资产越多，征收率越高。

事实上，湖南省计生委另有一份调查显示，资产1000万元以上人群社会抚养费应征金额仅占其私有资产的0.63%，而资产1万元至10万元的，应征金额占其私有资产的51.35%。

2007年，湖南省修改了人口与计划生育条例，将违法多生育一个子女的，社会抚养费征收数额由原先“年实际收入的2倍”改为“上年度总收入的2倍至6倍”。此外，湖南还启动了一个包含工商、纳税、还贷等信息的社会信用系统，以加大对富人、名人等的监督。

“这个事情，关键国家计生委要有个态度。我们也出台了文件，采取了一些措施，我们在基层，只能是尽量把自己的事情做好。”湖南省计生委主任李万郴对《中国经济周刊》说。

北京市也较早提出加大对名人、富人超生的处罚力度。2008年北京市两会上，时任北京市计生委主任的邓行舟曾表示，将出台地方标准，准备对富人超生征收社会抚养费时与普通超生户有所区别。但据记者了解，在实践中，富人、名人高倍征收，一直没有执行，目前还是按上一年人均收入为基数来执行。因为，富人、名人的群体界定仍有困难，而计生部门并不是可以对收入、资产等进行排查的机关。

父母、孩子、房东……谁也跑不了

各地为了增强社会抚养费征收的执行力度，实践出了五花八门的做法。在被征收人员看来，这似乎像“一张大网”，不缴社会抚养费，会在其他很多方面遇到难题。

以“超生教授”杨支柱为例，他再找工作时就遇到了障碍。“去当临时工肯定没问题，但要再去大学当老师，或者进国企、政府机关，是不可能了。这两年，我也屡屡遭到拒绝。”杨支柱说。

据杨支柱介绍，2009年以来，不缴社会抚养费对大人的影响已经小很多了。之前，根据1999年颁布的《流动人口计划生育工作管理办法》，有关部门审批成年流动人口的暂住证、营业执照、务工许可证等证件时，需要核查其婚育证明。在实践中，很多地方不缴社会抚养费，不仅不能办理上述办法中规定的三证，而且不能买房、租房，不给办理“低保”，不能办理驾驶执照，不能验车……

“《流动人口计划生育工作管理办法》2009年被废除，改为《流动人口计划生育工作条例》，以上限制现在好了很多。孩子上不了户口，是目前最大的影响，没有户口等于什么也干不了。”杨支柱说。

但在有些地方，还是有“超生连坐”的现象。不缴社会抚养费就扣人、扣物、拆房子的报道时有见诸报端。4月25日，深圳提交该市人大常委会审议的计生管理条例草案中还提出一条“租客超生，房东连坐”的办法：出租屋业主不得把房屋出租给拒不接受处理的超生人员，否则将由区人口计生行政部门处以2000元罚款。

“这些都是‘不当关联’，即便是现在通行的‘不缴社会抚养费，不给孩子上户口’，也没有法律依据。”湛中乐说。

为了躲避这张“大网”，一些人也想出了新的办法，比如去低收入地区生二胎、缴社会抚养费。

温州市鹿城区居民黄某在广东省大埔县生了第二个孩子，向该县缴纳社会抚养费6.485万元。但随后，鹿城区计生部门要求大埔县计生部门撤销对黄某夫妇社会抚养费的征收，并作出了自己的处罚决定86万元。在黄某起诉后，鹿城区计生部门又作出了征收109.58万元的新决定。2010 年温州年鉴显示，这笔109.58 万元的社会抚养费，为该年全市最高。

但据《社会抚养费征收管理办法》规定，当事人在现居地超生的，由现居地县级计生部门按照当地标准征收；如果超生时，现居地和户籍所在地计生部门均未发现，则此后谁先发现谁征收，“当事人在一地已经被征收社会抚养费的，在另一地不因同一事实再次被征收社会抚养费”。温州此举，明显与《社会抚养费征收管理办法》相悖。

既然异地超生有被重复征收的风险，那么，赴境外生子呢？田亮夫妇在港生二胎，是否需缴纳社会抚养费一事尚无定论，但有此前国家计生委对此问题的解释可资借鉴。

2010年3月15日，国家计生委《对上海市人口计生委关于中国内地居民不符合规定在境外生育问题请示的复函》明确表示，夫妻双方均为我国内地居民，在国外、境外生育的子女回我国内地居住，办理了入户手续或两年内累计居留满18个月的，在适用各地人口和计划生育政策规定时，应当计算该子女数。

在某些地区，社会抚养费这张“大网”还越收越紧。比如，安徽、贵州等省将社会抚养费的征收从生育后提前到怀孕阶段来“预征”，违法怀孕后逾期未终止妊娠的，预征社会抚养费。而上海规定，生育第一个子女不符合规定的，也要按上年人均可支配收入的一半征收社会抚养费。

难以坚守的“收支两条线”

尽管没有准确的数字，但社会抚养费征收总额巨大，是一个不争的事实。

《社会抚养费征收管理办法》明确规定，社会抚养费征收必须严格执行“收支两条线”，在“收”的方面，社会抚养费及滞纳金全部上缴国库，具体操作办法是全部上缴县级财政，由县财政上缴国库。在“支”的方面，计划生育工作所必需的经费，由各级人民政府财政予以保障。但在实践中，地方财政难以保障计生经费的情况并非个案，截留、挪用、挤占社会抚养费的情况时有发生。

在北京市，记者了解到，除了市里下拨的财政经费，各区县也有经费支持。以海淀区为例，“近几年，陆续由区政府出资出台了‘独生子女伤残家庭特别扶助’等多项区级利益导向政策（指计划生育惠民政策），区领导还多次勉励我们计生部门要献计献策，让计划生育家庭享受更多的优惠，区里对此非常支持。”海淀区计生委一位工作人员告诉记者，今年，海淀区在原有十多项计划生育惠民政策的基础上，又开始执行三项计划生育利益导向政策，包括将计划生育困难家庭帮困范围从低保家庭扩展到城乡低收入家庭，帮困标准由每户1000元提高至5000元；为年满65周岁的独生子女特扶家庭父母每年增发养老补贴金（65-74周岁每人每年2000元，75周岁以上每人每年5000元）；为基层计生专干进行一年一次全面健康体检。这三项政策，海淀区政府每年将投入400余万元。

据了解，在一些经济发达区县，财政保障计划生育工作经费不成问题，而且对计生资金的财政监察力度相对较大。有些地方实行社会抚养费“票款分离”，即由计生部门开具缴款通知书，告知缴款专户账号，之后由当事人直接将款交至银行，基层计生人员对款项不经手。

就在富裕区县计生办说自己早已过了“抓大肚子”的时代，开始往“人口服务”角度去“转型”时，不少贫困地区却是另一番景象。国家发改委社会发展司的一份调查报告显示，税费改革前，乡镇统筹费、社会抚养费等预算外资金占整个计划生育经费投入的60%以上，目前，基层计划生育部门面临资金来源减少和支出项目增加的双重压力。

“原来主要靠农业税、农民建房罚款和社会抚养费的征收来维持基层组织的运转，农业税减免取消了，现在农民建房罚款也被禁止了，村镇的经济来源受到了严重影响。”江西省某县级市审计局工作人员李女士说，有的县乡经济基础相当薄弱，是“吃饭财政”，甚至还吃不饱，拖欠干部职工工资。在此情况下，计生工作必要的经费就难以保障。

这就不难理解，尽管国家三令五申要求社会抚养费收支分离，一些地方财政依然按比例返还。比如，山东省规定社会抚养费由省、市、县(市、区)三级计划生育部门按5：10：85的比例分配使用；四川省县乡社会抚养费占计划生育投入的40%~70%；云南昭通地区将社会抚养费的92%返还基层；深圳市罗湖区在社会抚养费中提取10%作为“生育关怀”专项经费；江苏省泰州市规定各市（区）提取上年度社会抚养费总额的15%以上用于启动生育关怀基地项目。

更有甚者，为了多“创收”，调动基层计生人员的积极性，一些县级政府甚至明文规定，允许乡镇、村一级计生专员从征收的社会抚养费中“提成”。

社会抚养费，究竟应该用在哪儿？“实现对社会、资源、环境的补偿，这种说法太空泛，社会抚养费，应该用于整个国家的计划生育事业，比如生育保险、计划生育困难家庭的帮扶等等。现在中国主要还是以家庭养老为主，解决计划生育家庭的后顾之忧，需要政府下很大工夫。”湛中乐表示，政府机关有义务公开社会抚养费的征收、使用情况，满足公民知情权，“不能用来养活某些队伍，要还社会抚养费制度设计的本来面目。”

湛中乐同时还提出，社会抚养费制度只是一种过渡性措施，从过去强硬的“一胎”政策过渡到自然调节。在实际执行中，社会抚养费的征收、使用和监督，乱象丛生。从长远看，社会抚养费应当废止。

在国外、境外超生，罚款吗？

夫妻双方均为我国内地居民，在国外、境外生育的子女回我国内地居住，办理了入户手续或两年内累计居留满18个月的，在适用各地人口和计划生育政策规定时，应当计算该子女数。——国家计生委

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