国家食品安全标准“拉锯战”

国标公众参与度较低被指程序不透明；参与制订专家称国标需考虑国情和行业因素

近日，媒体爆出生鲜乳国标在关键时刻“一夜翻盘”，两项关键性指标修改。这个标准曾被质疑为“倒退20年”。

国家食品安全标准关乎每个人的生命健康，标准怎么制订，究竟谁会起到关键性作用？

卫生部官员表示，国标制订是相互“妥协”的过程，其底线是保证“安全”。

针对舆论的质疑，卫生部官员表示，主要问题不是公众对某一国标的关心，而是对整个食品安全的不信任。

对于食品安全标准制订过程中不透明等质疑，卫生部表示会采取措施做到公开、公正、透明。

“如果企业参与就等于绑架，这种话太幼稚了。”11月30日，卫生部一间会议室里，卫生部监督局食品安全标准处处长张旭东回应乳品标准被企业绑架时说。

两天前，《人民日报》报道79岁的西部乳业协会执行副会长魏荣禄，一直在为两年前的一场会议耿耿于怀：他不知道什么原因让协商一致的生鲜乳食品安全国标中的关键指标，在最后发布时发生颠覆性改变。

报道一出，立即引来舆论关注。

而这种对食品安全标准的质疑并非第一次。从2010年6月份开始，食品安全国家标准就屡被质疑“降低”、“企业绑架”和“暗箱操作”。质疑范围囊括乳品国标、速冻食品标准、食品添加剂标准等多个方面。

据了解，自“三聚氰胺”事件后，食品安全就遭遇信任危机。

有卫生部官员表示，目前主要的问题是消费者对新国标缺乏信任。

对此，卫生部将采取措施，邀请消费者参与国标制订，并增加公示方法，广泛征求社会意见。

生鲜乳标准“妥协”

2009年，一场卫生部组织的十几名专家参与的小范围讨论会上，专家们对生鲜乳食品安全国标中关键指标达成一致意见：每克生乳菌落不超过50万个、每百克生乳蛋白质不低于2.95克。

就在这份送审稿提交半年后，2010年3月正式发布的生鲜乳国家食品安全标准，生鲜乳中这两项核心数据分别变为“200万和2.8克”。

“这是颠覆性的改变。”11月29日，魏荣禄说，这一蛋白质指标，甚至比1986年定的2.95克的标准还要低。

多位卫生部食品安全标准审评委员会专家表示，生鲜乳国标是协调妥协的结果。而农业部在这一标准的制订上，起到决定性作用。

12月4日，有参与该国标制订的专家透露，当时在对乳制品标准进行清理时，对是否制订生鲜乳安全标准就展开了激烈讨论。

因为食品安全标准规定的是消费者能买到的产品，要保证食用安全。但生鲜乳是原料，不会流通到普通消费者手上（生鲜乳是指刚吸取未经任何处理的奶）。

不过，农业部坚持认为，食品安全质量标准体系里面应包括生鲜乳，“这是考虑食品安全标准强制性强，有利于监督。”上述专家说。

还有内部专家回忆，部与部之间争论不下，最后必然要有一方妥协。“当时乳制品标准已制定了两年半时间，如果一方不妥协，整套乳制品标准体系可能就出不来。”

上述专家称，最后标准中选用的“2.8”即是农业部提出来的。

11月30日，张旭东坦言，生鲜乳标准制订时，他们和农业部讨论较多。

张旭东说，“2.8克”是经过“协商”，“左右衡量”的结果，采纳的是农业部门提供的行业基础数据。

参与制订标准的专家说，卫生部这个标准出来后，等于把球踢给了农业部。

生鲜乳菌落总数和蛋白质含量只关乎质量，而跟食品安全没关系，选择“2.8克”的安全低限后，有关部门需重新制订质量标准。

比如食品质量需增加分级，特级一级二级等。但食品安全标准是不能分级的，一级和二级必须都是一样安全。

“国标是安全的底线，我们鼓励企业制订更高的标准。”张旭东说。

“国情”下的安全标准

“说‘妥协’大家肯定不爱听，社会这么高的期望，会骂死你。”11月下旬，一名曾多次参与标准制订工作的专家说。

据其透露，制订食品安全国家标准时，除了保证安全之外，还要考虑经济、国际贸易、社会接受程度、宗教、文化、历史等因素。

简单言之，要因“国情”而“妥协”。

记者采访到的参与标准制订的专家都认为，“标准出来不能毁掉一个产业”。

根据农业部提供的数据，如果标准把蛋白质指标提高到2.95克，就会有一部分奶被销毁，但这部分奶并不影响安全。

“奶农的命运也是我们必须考虑的。”张旭东说。

据了解，1986年制订2.95克标准时，基本都是国营农场。而目前中国奶业76%都是散户养殖。

散户养殖的奶牛生长条件比较恶劣。另外，随着麦麸、玉米、精饲料等农产品价格上涨，奶农们不会亏本养牛。

中国农科院北京畜牧兽医研究所副所长王加启接受媒体采访时说，精饲料投入不足影响奶蛋白含量，而现在生鲜乳平均蛋白质含量甚至比1986年时还低。

几乎所有的专家都认为，如果标准影响食品供应，这就不是制订标准的初衷。

一位制订标准的专家举例称，国家收购粮食时，是收购后再将不合格的粮食销毁。而涉及粮食的安全标准，指标的高低关乎国家粮食供应安全。

“这也是世界上任何一个国家政府的观点，在有的吃的情况下再谈安全”。

这位专家说，“黄曲霉毒素B1”是一个比较明显的例子。谷物霉变产生这种霉菌，肝炎患者再受到这种毒素的攻击，患肝癌的几率会增大。

“这也是被判了死刑的毒素，但国际食品法典委员会还会允许粮食中存在一定量，为什么不是零呢？”11月23日，一位食品安全评审委员会专家说，“若定到零，那会损失多少粮食？又会让多少人挨饿？”

专家举例称，上世纪50年代，波兰政府将花生中的黄曲霉毒素定为“不得检出”，那几年，波兰人几乎就不知道花生是什么味道。

国际法典委员会作出风险评估，标准的改变，可能会减少多少肝癌患者，可能要销毁掉多少粮食等等。根据多方的衡量，最后给出“黄曲霉毒素B1”的指导限量值。

而各国在这一毒素限量的制订上，也有高有低。

“健康是需要有承受的，不是100%的零风险。”这位要求匿名的专家说，消费者肯定希望越严越好，“但就像降房价一样，老百姓的期望和国家的承受能力总是有区别的。”

上述评审委员会中的权威专家说，正是考虑国情、食品供应等因素，国标最终是由政府、行政部门进行风险评估来确定。

“每次都吵得很凶”

乳品安全标准制订，与制订其他标准最大的不同是：一支由十余个单位组成的协调小组，独立于专家组之外。

这个协调小组牵头人是卫生部副部长，协调小组成员包括农业部、国家标准委、工信部、工商总局、质检总局等十多个单位。

“协调小组负责人，主要是管理部门的领导。”11月30日，参与制订标准的专家透露，协调组推荐的70多名专家成立专家组。

张旭东说，食品安全法出台前，农业部、工信部、质检部门都有相关乳制品规定，制订新标准就需废止老规定，因此成立了协调组。

而根据《国家食品安全标准管理办法》，食品安全国标最权威的机构是卫生部组织成立的“食品安全标准审评委员会”。

11月30日，张旭东说，审评委员全部来自大专院校、科研机构，并没有企业参与。

审评委员会最高级别的审评机构是主任委员会，其构成体现了行政与技术双重色彩。

参加者以卫生部部长陈竺级别最高，他也是审评委员会的主任委员，另外副主任委员分别是卫生部副部长陈啸宏、农业部副部长陈晓华。

其他参加者除了三名院士外，还包括中国疾控中心主任、审评委员会秘书长、副秘书长等人，他们都是各部委的官员。

食品安全标准首先经秘书处初审，而后提交审评委员会分委员会审评，最终提交给主任委员会审评。

“简单来说，审评委员会分委会为食品安全标准提供技术支持，主任委员会则是行政把关。”

但有时行政权力也影响了分委会的决策。

有的审评委员会专家抱怨，有时候，部门领导参与分委会讨论，没有办法完全以科学为依据独立来审评标准。

审评委员会中，共有10个分委会300多名委员，包括污染物、添加剂、兽药残留等方面。

一位审评委员会专家描述说，每次分委会开会，“都吵得很凶”，在座的都是业内知名的专家，即使是分委会主任委员说的，有不同意见还是要说。

比如近期热议的农作物中的某种污染物，应该撤销还是保留，分委会主任委员试探性提出可以暂时保留，但是讨论会上其他专家几乎一致认为应该撤销。

最终，分委会达成一致，新标准中应撤销这一物质。

不过也有特殊情况。

在是否要撤销面粉增白剂——过氧化苯甲酰作为食品添加剂使用时，专家都“吵破了头”，有人认为，增白剂添加在面粉里是安全可靠的，也没有证据证明增白剂影响健康，而另一批专家则持相反意见。

争论过于激烈，最后只能投票解决，有超过三分之二的专家认可撤销。

企业的因素

魏荣禄参加过三次乳品安全标准讨论会，他记得第一次时，“好几个国外乳企代表坐在那里”，让他“很不舒服”。

乳品标准关键数据的改变，也被多名专家质疑为“被企业绑架”。

“从程序看，这是不可能的。”卫生部11月30日举行的一次小范围的记者会面中，中国疾病预防控制中心营养与食品安全所研究员郭云昌说。

同日，卫生部监督局食品安全标准处处长张旭东说，此次提出异议的专家，在制订乳品国标时确实提出了不同意见，但这些意见，最后没有被采纳，“他们不是评审委员会的委员，也代表不了其他研讨会的其他委员”。

卫生部提供了一份“乳品质量安全标准工作专家组成员名单”，其中包括卫生部卫生监督中心3人，中国疾控中心工作人员16人，中国农业大学、北京大学、四川大学等学者5人，三元、蒙牛、伊利、光明、雅培、美赞臣、达能、湖南亚华等乳品企业代表9人。

卫生部的说法是，这些企业代表多是行业协会推荐，推荐的多是大企业。

有审评委员会专家透露，标准必须考虑行业的现状，大企业往往被认为是行业发展的方向。所以，有些标准会被误认为有利于大企业。

而事实上，大企业并非都希望标准降低。

一位专家记得，在一次关于食品微生物标准的研讨会上，专家认为可以取消某一种微生物的检测，但是企业则集体反对。他们认为行业发展良莠不齐，取消检测可能导致无法监管，最终影响消费者对整个行业产品的信任。

但是，有企业确实存在跟专家“拉关系”。

一位审评委员会专家发现，“跨国企业最关心标准，甚至有专人跟踪标准的制订，经常到部里，到专家这里了解情况。”

记者调查发现，有些企业还会想办法和专家进行“私下”沟通。

曾在一次食品安全论坛间隙，一企业的代表找到审评委员会某权威专家，让他建议放宽某食品安全指标，并交给他一份建议书。

这位专家说，按程序，建议书应交给审评委员会秘书处。

据一大型乳企原公关人员透露，大企业公关部主要针对两类人，一是媒体记者，另一部分则针对政府和专家。

沟通的方式有很多，企业会邀请专家参加论坛、还请专家对新技术论证评估等。

对于企业为食品安全标准赞助的说法，张旭东予以否认。他说，所有食品安全标准制订修订，都是由财政全额拨款。“不可能拉赞助”。

“我们要求委员，为了保证审评工作公正性，不能在食品生产经营单位兼职，或者从事有利益冲突的活动。”张旭东说。

对于企业和专家在私下里的接触，张旭东认为，标准制订遵循协商一致原则，最后还要分委会和主任会议决策，即便企业和某个专家有私下交易，也不可能影响标准制订。

“我们目前还没有发现专家和企业之间存在问题。”张旭东说，也欢迎公众发现问题向纪检监察部门举报。

公众参与被指“走过场”

但一个不能否认的事实是，权威专家在标准制订过程中作用很大。

据内部人士透露，12月2日审评委员会主任会议上，已经讨论通过撤销稀土限量标准。也就是说，茶叶中的污染物检测，将有望不再包含稀土。

但此标准定稿后，又进行了复议。

其中的原因是，有中科院院士给高层领导人写信，此信又被转到卫生部，于是分委会又对标准进行复议。

为此，专家组还专门去中科院院士局与写信的院士进行座谈，最后，院士们同意了分委会专家组的意见。

相对于专家们的热情，公众在常规标准制订中则显得“冷淡”。

目前，每项食品安全标准都要经过两个月公开征求意见。

2010年卫生部公布202项标准制订修订计划。今年公布100多项标准的制订修订计划，但在征求意见阶段引起舆论关注的只有乳品新国标、速冻米面食品、添加剂标准等几项。若不是媒体报道，更多的食品安全标准在两个月的公开征求意见中成为“零回应”。

正因此，征求意见被一些人认为是“走过场”。

“就像造飞机火箭，我也提不出意见。”一位审评委员会专家认为，隔行如隔山，食品安全标准的专业属性导致很多普通人不能100%参与。

其中在大米中添加防腐剂问题上，食品添加剂标准刚公布，还是粮食部门和企业关注的，并通过媒体表达撤销诉求，遂引起舆论反弹，卫生部也做出要进行研究的表态。

但此事中，即便是专业人员，也未必能完全注意网上的征求意见稿。

针对上述问题，张旭东透露，卫生部正打算与消协合作，在食品安全制订过程中，将邀请消费者参与，提高标准的公开、公正和透明度。标准处也打算在卫生部官网，设立食品安全标准制订栏目，循环滚动征求意见。

安全是底线

“三聚氰胺事件”后，公众对乳品等食品安全的关注就像火药桶一触即发。

生鲜乳标准首次质疑在2010年，之后一年半中，多个食品安全国标遭舆论危机。

卫生部新闻办工作人员也有些无奈。几乎每3到6个月，就要处理一起有关食品安全标准的“危机”。

其中，卫生部组织相关的新闻发布会、媒体沟通会、专家见面会就不下四、五场。

标准过于专业和缺少公开透明的程序，被普遍认为是公众对新国标缺乏信任的原因之一。

有官员则说，“现在的问题不是消费者对某一标准的关心，而是对整个食品安全的不信任。”

之前，铁观音等茶叶中爆出稀土含量超标。12月2日，该限量标准被同意撤销，有卫生部官员担心，或将又会引起一场舆论危机。

但标准一味妥协，底线是什么？

对此，卫生部有关负责人说，安全肯定是第一位的。

他表示，很多人认为供港食品安全标准高，但这样食品成本也高，普通老百姓肯定承受不起。食品安全标准，保证安全是底线。

11月29日，魏荣禄记得在他参加的一次乳制品标准的讨论会上，主持人上来就说：“今天只谈安全，不谈健康。”

但魏荣禄仍坚持认为，健康和安全，应该“一起搞”。

食品安全国家标准制（修）订流程图

立项：有关部门向卫生部提出立项建议。

任何公民、法人和其他组织都可以提出食品安全国家标准立项建议。

卫生部组织成立食品安全国家标准审评委员会（以下简称审评委员会）对立项建议进行研究，向卫生部提出制定食品安全国家标准制（修）订计划的咨询意见。

起草：卫生部采取招标、委托等形式，择优选择具备相应技术能力的单位承担食品安全国家标准起草工作。

标准起草完成后，应当书面征求标准使用单位、科研院校、行业和企业、消费者、专家、监管部门等各方面意见。

审查：审评委员会秘书处初审，通过初审的标准在卫生部网站上公开征求意见；审评委员会专业分委员会会议审查，采取协商一致的方式，在无法协商一致的情况下，参会委员四分之三以上（含四分之三）同意的，标准通过审查；审评委员会主任会议审议。审议通过后，秘书处报送卫生部卫生监督中心。

批准：卫生部卫生监督中心审核后报送卫生部。审查通过的标准，以卫生部公告的形式发布。

（资料来源《食品安全国家标准管理办法》）

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