衡量省级建制的正当标准不是最高层的统治便利，而是省级治理效率和区域公平。如果中国确实需要更多的省，那么理由不是强化中央、削弱地方，而是这么做有助于提高治理的公平与效率。

作者：张千帆 北京大学宪法学教授

《人民日报》近日报道，“省管县”改革线路图凸显，专家建议三步走，以财政的省管县到行政的省管县。

在中国历史上，地方建制一直是一个重要问题。1949年后，中国虽然对省级区划做过调整，但是仍然强调行政区划的政治性和行政性作用，忽视了行政区划对经济发展的影响。

问题的关键在于，地方建制的决定标准和机制历来有欠妥当。王朝的统治者只是从王权自身的稳定性出发，通过操纵行政区划来削弱地方权力。在今天看来，他们的理由当然是不足取的。无独有偶，当今某些学者也认为增加省的数量可以弱化省的权力，防止省领导向中央“叫板”、挑战中央权威。这种理由同样不具备足够的正当性，因为地方和中央的权力冲突应该从宪政分权的大视角来评判，而不应先验地站在维护中央权威的立场上主张削弱地方权力，更何况绝大多数农业人口集中的大省并不拥有挑战中央的资源优势。衡量省级建制的正当标准不是最高层的统治便利，而是省级治理效率和区域公平。如果中国确实需要更多的省，那么理由不是强化中央、削弱地方，而是这么做有助于提高治理的公平与效率。

以此标准衡量，中国1982年开始实行的“市管县”体制是有欠缺的。虽然1982年宪法规定了中央、省、县和乡镇四级体制，但是许多地方实际上在省县之间加入了地级市，实行“市管县”的五级管理体制。到2002年底，全国332个地级单位中已有275个改为地级市，其所领导的县占县级单位总数的70%以上，覆盖近10亿人。由于省级建制的数量没有根据经济和社会发展而突破历史限制，致使某些省份规模过大，人为降低了治理效率。中国目前有30多个省级单位，平均每个省（含直辖市和自治区）管辖大约10个地级市和90多个县级单位，每个县平均管辖15个乡镇。各地的县均乡镇数量相当均衡，每个县管辖的乡镇数量在10-30个之间，应该完全在县政府的能力范围之内。但是各省内县的数量却大相径庭，譬如北京、天津、上海、宁夏、海南只有20来个县，而农业人口比较集中的四川、河北、河南、山东等地却有140-180个县之多。这些省很难直接管理数量众多的县，从而也在客观上造成了“市管县”模式的必要性（平均每个地级市下辖9-10个县）。但是在省和县之间增加一级政府又使得行政层次太多、“战线”过长（加上地级市和行政村有六级政府）、权力和信息梯度衰减现象严重。

“市管县”体制的另一大问题是其明显的农村为城市服务之倾向，所辖县成为市的“菜篮子”和工业原材料基地。由于农产品的生产与价格长期受到计划控制，市主导下的城乡合治只能是为农业利润向城市集中和转移更为便利。在“市管县”体制下，县完全听命于市，许多市将县视为附属行政单位，要求县经济从属于市经济发展的需要。从天而降的市一级行政经济来源非常有限，因而只有向下获取资源才能维持自身的积累和发展。“市管县”实际上成了“市吃县”、“市卡县”、“市压县”，农村的社会经济资源与资本主要被市所汲取；农业利润非但没有为农村的经济发展作出有效积累，反而导致农村地区经济和社会发展的日益落后。因此，“市管县”体制不仅意味着省级治理效率低下，而且直接加剧城乡差别、损害区域公平。

中国正在进行行政区划改革试验，从“市管县”的五级体制逐步回归“省管县”的四级体制。2007年5月，安徽省政府宣布无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点，一般被认为标志着“省管县”改革在全国范围内正式开始。目前共有22个地区实行了“省管县”，覆盖面超过了全国非民族自治区域的2/3.扩权之后，县和市将处于更为平等的地位。例如各省都有一批重点项目建设，而这些项目建设以往通常都流向地级市，县级（市）很难分享，建设优先权也往往排在地级市之后。省直管县体制有助于改变这种状况，促进县、市之间的平等竞争并优化公共资源配置。事实上，在一直推行“省管县”模式的浙江，农村经济发展十分突出。在1978-1998年的20年中，浙江县域经济采取了以农村工业化为主导的发展模式。1998年，浙江省针对城市化大大滞后于工业化的现实，开始以县城和中心镇建设为重点。浙江的“省管县”财政制度保证了县域经济发展所需资金，促进了城乡一体化进程。浙江农村居民纯收入水平已连续19年高居全国榜首。

然而，“省管县”虽然好，但在中国也有其难处。浙江的成功经验似乎表明，即使维持目前的省级建制，中国目前大多数省也是有条件实现“省管县”的。浙江省有11个地级市和90个县，在数量上恰好处于全国平均水平。但不可忽视的是，中国目前省和县在数量上确实存在不均衡的现象，某些省的人口和县的数量过多，从而对实现“省管县”构成障碍。作为参照，我们可以看一下美国的情况：美国有50个州，平均每个州管辖60个县，每个县以下有12个城镇和乡镇。当然，省级建制并没有任何固定的公式可循，我们也不必照搬美国或任何其它国家的安排。事实上，美国各州人口也同样差异巨大，最大的加州将近3600万人口，而华盛顿特区只有55万人，佛芒特州只有62万人。尽管如此，统治效率还是存在一定的客观限度。目前中国省级区划面积太大，管辖人口过多，面积在30万平方公里以上的有8个，人口在5000万以上的有9个，相当于世界其它地区中等国家的规模，因而有必要削减某些省的规模、增加省的数量。

从美国等国的经验来看，中央以下的省级单位数量可以控制在50-60个之间，省以下的县级单位应该控制在100个以内。如果中国将省级单位的数量扩大一倍，那么每个省内县的平均数量就只有50个左右，显然处于省政府有效管辖的能力范围之内。总的来说，中国人口压力大，从乡镇直到省的建制不可能有太大的变动空间，但是如果适当调整省和省内县级单位的数量，维持现有市、县和乡镇总数基本不变，那么实现宪法规定的四级政府模式不仅能优化中国的地方政府结构并提高地方治理效率，而且也将促进区域平等和城乡一体化进程。

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